Lors de la conférence internationale consacrée à la crise de la dette du Sénégal, organisée par l’IDEAs Africa Network du 11 au 13 mai 2026 à Dakar, l’intervention de Redge L. Nkosi consacrée à l’articulation entre dette extérieure, contraintes budgétaires et fragilité bancaire a proposé une lecture différente de la crise sénégalaise. L’idée centrale est que le Sénégal ne fait pas face à une crise unique de la dette publique. Il est confronté simultanément à une crise de la dette extérieure, à une contrainte budgétaire majeure et à une fragilisation croissante du système bancaire. Ces trois dimensions sont étroitement liées et ne peuvent donc être traitées séparément. Les données présentées lors de l’intervention décrivent notamment une dette publique située entre 119 % et 132 % du PIB selon le périmètre retenu, une forte exposition des banques aux titres souverains et un niveau élevé de créances douteuses.

Cette configuration est particulièrement préoccupante parce que le secteur bancaire sénégalais détient une quantité importante de titres publics. Les banques détiennent ainsi des titres souverains représentant environ deux fois leurs fonds propres, tandis que les titres des États de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) représentent une part substantielle de leurs actifs. Dans ce contexte, une restructuration classique de la dette souveraine, notamment lorsqu’elle implique une décote importante ou une extension significative des maturités, pourrait provoquer des pertes de valorisation considérables dans les bilans bancaires. Avec un ratio moyen fonds propres/actifs proche de 10 %, la capacité d’absorption des pertes apparaît limitée.

Le problème ne se limite donc pas à la soutenabilité de la dette publique. Une restructuration mal conçue pourrait transformer une crise souveraine en crise bancaire. Les pertes subies par les banques pourraient réduire leurs ratios de capital, provoquer une contraction du crédit et, dans un scénario extrême, entraîner des retraits massifs de dépôts. Le caractère régional du Marsé financier de l’UEMOA accroît encore le risque : les banques des autres pays de l’Union sont elles aussi exposées aux titres sénégalais. Une restructuration désordonnée pourrait ainsi produire des effets de contagion au-delà du Sénégal.

Cette analyse conduit à une conclusion importante : la question sénégalaise ne doit pas être réduite à l’alternative simpliste entre « restructurer » et « ne pas restructurer ». Il faut d’abord identifier les mécanismes qui produisent et entretiennent le besoin permanent de financement extérieur. C’est dans cette perspective que l’intervention introduit le concept de « double paiement ».

Selon cette lecture, une partie du problème résulte du fonctionnement du système de règlement des transactions extérieures. Les importateurs sénégalais effectuent des paiements en francs CFA aux banques domestiques, tandis que les exportateurs reçoivent des règlements en monnaie locale. Lorsque les paiements liés aux importations excèdent les recettes d’exportation, le système bancaire connaît une sortie nette de liquidité domestique. L’exemple présenté lors de la conférence considère des paiements d’importations de l’ordre de 6 000 milliards de FCFA contre environ 2 000 milliards de recettes d’exportation, soit une ponction nette de près de 4 000 milliards de FCFA sur la liquidité domestique. Cette insuffisance est ensuite compensée par le règlement du déficit extérieur, ce qui conduit à une nouvelle mobilisation de ressources financières.

Le phénomène est interprété comme une forme de duplication monétaire et financière : le Sénégal perd une quantité importante de liquidité domestique tout en devant parallèlement mobiliser une dette pour couvrir le déséquilibre extérieur correspondant. Le déficit réel n’est évidemment pas supprimé par un changement institutionnel ; ce qui est contesté est la nécessité de financer deux fois les conséquences monétaires du même déséquilibre. La question devient alors celle de la capacité à conserver une partie de la contrepartie domestique des flux extérieurs afin de la transformer en ressources de financement du développement.

C’est à partir de cette problématique que la proposition développée dans l’intervention introduit une architecture institutionnelle reposant sur trois piliers : une Forward Forex Facility (FFF), un National Development Counterpart Fund (NDCF) et un mécanisme de Domestic Resource Creation (DRC). L’objectif est de construire un système permettant simultanément de préserver la liquidité domestique, de créer un espace budgétaire et de renforcer le financement productif sans accroître mécaniquement la dépendance à l’endettement extérieur.

Le premier pilier, la Forward Forex Facility, serait administré par une National Settlement Corporation (NSC). Cette institution aurait pour fonction d’agréger les contrats d’importation et d’exportation, d’anticiper les besoins nets de règlement extérieur et de mettre en place des contrats à terme destinés à couvrir ces besoins. L’objectif est de « capter » la contrepartie domestique des transactions extérieures au lieu de laisser disparaître cette liquidité du circuit économique national. Le mécanisme serait conçu comme une opération de gestion du risque et non comme un nouvel emprunt extérieur. Les documents de présentation l’inscrivent notamment dans le cadre des normes IFRS 9 et du Government Finance Statistics Manual du FMI.

Cette proposition ne repose pas, selon l’intervenant, sur une création institutionnelle sans précédent. Plusieurs précédents historiques sont évoqués, notamment en Australie, en Belgique et en Uruguay. L’objectif est donc de considérer le système de règlement extérieur non seulement comme une contrainte, mais également comme un espace potentiel de gestion financière et monétaire.

Le deuxième pilier serait constitué par le National Development Counterpart Fund. Les ressources domestiques ainsi conservées seraient transférées au Trésor puis placées dans un fonds dédié, séparé et transparent. Le NDCF aurait pour mission d’affecter ces ressources à des investissements productifs. La proposition envisage, à titre illustratif, une répartition entre la réduction de la dette domestique coûteuse, la capitalisation d’une banque publique de développement et le financement direct de secteurs stratégiques tels que l’énergie, l’agriculture et la santé.

L’intérêt économique de ce mécanisme réside dans le passage d’une logique de gestion passive du passif public à une logique de transformation de ressources en actifs productifs. La dette n’est plus uniquement considérée sous l’angle de son montant et de son service, mais également à travers la capacité de l’État à constituer des actifs générateurs de revenus et de croissance. L’idée rappelle, dans une certaine mesure, les expériences historiques des fonds de contrepartie associés au Plan Marshall, ainsi que certaines expériences de financement du développement en Allemagne et en Corée du Sud.

Le troisième pilier, la Domestic Resource Creation, vise à modifier la manière dont l’État finance son déficit. Au lieu de dépendre principalement de l’émission de titres sur les Marsés financiers, le Trésor pourrait négocier avec un consortium de banques domestiques des lignes de crédit pluriannuelles à taux fixe. La proposition avance un coût potentiel de financement inférieur aux rendements actuellement exigés sur les Marsés obligataires, tout en soulignant que les ressources seraient strictement orientées vers des investissements productifs.

Cette approche cherche également à réconcilier deux objectifs qui sont souvent présentés comme contradictoires : financer l’État et préserver le système bancaire. Les banques domestiques ne seraient plus simplement considérées comme des détentrices de titres souverains exposées à la détérioration de la situation budgétaire. Elles deviendraient des intermédiaires dans un dispositif de financement de projets productifs. Le NDCF pourrait par ailleurs fournir des garanties ou des actifs de première perte afin de réduire le risque supporté par les banques.

L’architecture proposée repose donc sur une nouvelle division institutionnelle des responsabilités. La National Settlement Corporation gérerait le mécanisme de règlement et la FFF ; le Trésor recevrait les ressources domestiques captées ; le NDCF les affecterait aux investissements et à la gestion des passifs ; enfin, les banques commerciales fourniraient les crédits domestiques nécessaires au financement des opérations. La transparence constitue une condition essentielle du dispositif, puisque les opérations devraient être intégrées aux procédures budgétaires et faire l’objet d’un reporting régulier auprès des institutions nationales et régionales.

Selon les estimations présentées, la conservation de la contrepartie domestique pourrait représenter entre 4 000 et 4 500 milliards de FCFA par an, soit environ 8 à 10 % du PIB. À cela pourraient s’ajouter des économies liées à la réduction du service de la dette et à la diminution du coût moyen du financement. L’espace budgétaire total libéré est ainsi estimé, dans le scénario présenté, entre 4 500 et 5 500 milliards de FCFA par an. Ces chiffres doivent toutefois être considérés comme des estimations liées au modèle proposé et nécessiteraient une validation indépendante avant toute mise en œuvre.

La proposition s’intéresse également à la dette existante, notamment aux obligations souveraines négociées à des prix inférieurs à leur valeur nominale. L’idée consiste à utiliser une partie des ressources du NDCF pour procéder à des rachats de titres sur le Marsé secondaire lorsque leur prix est suffisamment décoté. Le modèle évoqué s’inspire notamment d’opérations de gestion active de la dette réalisées par la Colombie. Dans le cas sénégalais, un rachat à prix décoté pourrait permettre de réduire le stock de dette et, surtout, son service futur.

Cette stratégie de rachat présente une différence fondamentale par rapport à une restructuration traditionnelle. Elle ne repose pas nécessairement sur une réduction imposée de la valeur nominale des titres ou sur un défaut souverain. Elle cherche plutôt à tirer parti des conditions de Marsé pour acheter une partie de la dette à un prix inférieur à sa valeur faciale. Le mécanisme transforme ainsi la décote de Marsé, qui constitue habituellement un indicateur de vulnérabilité, en opportunité potentielle de réduction du stock de dette. Là encore, la faisabilité dépendrait cependant de la disponibilité effective des ressources, des conditions juridiques des titres et de la réaction des Marsés.

La fragilité bancaire constitue parallèlement un second chantier. Les documents présentés estiment que les créances douteuses des banques sénégalaises se situent autour de 10,6 % et que leur exposition aux titres souverains limite leur capacité à absorber de nouvelles pertes. Une intervention spécifique de la BCEAO est donc proposée afin de nettoyer les bilans bancaires. Le mécanisme envisagé consisterait à créer ou utiliser une structure spécialisée capable d’acquérir certains actifs dépréciés des banques et de les conserver jusqu’à leur échéance.

Des précédents historiques sont invoqués, notamment les interventions de la Banque d’Angleterre, de la Banque du Japon et de la Réserve fédérale américaine dans différentes périodes de crise. L’objectif serait de restaurer les capacités de prêt des banques sans transformer immédiatement les pertes bancaires en nouvelle dette budgétaire. La pertinence juridique, comptable et prudentielle d’une telle opération dans le cadre spécifique de l’UEMOA devrait néanmoins faire l’objet d’une étude approfondie avant toute application.

L’ensemble de cette proposition conduit ainsi à déplacer le centre de gravité du débat. La question n’est plus seulement de savoir combien le Sénégal doit rembourser et à quelles conditions, mais comment le pays peut reconstruire une capacité autonome de financement. Le problème est à la fois monétaire, financier, budgétaire et institutionnel. Une politique de développement ne peut être durable si une part croissante des ressources nationales est absorbée par le service de la dette et si, parallèlement, le système bancaire devient de plus en plus dépendant des titres souverains.

L’architecture proposée entend précisément rompre cette dynamique en combinant gestion du règlement extérieur, mobilisation de ressources domestiques, investissement productif, gestion active de la dette et assainissement du système bancaire. Elle s’inscrit dans une conception plus large de la politique économique selon laquelle le développement ne doit pas être financé exclusivement par l’accumulation de dette extérieure. Le financement domestique, lorsqu’il est correctement encadré et orienté vers la production, peut constituer un instrument de reconstruction de la capacité économique de l’État.

La proposition reste néanmoins ambitieuse et soulève plusieurs questions qui devront être examinées avant toute expérimentation. La première concerne la compatibilité exacte de la FFF avec les règles monétaires et de change de l’UEMOA ainsi qu’avec les prérogatives de la BCEAO. La deuxième porte sur les effets macroéconomiques d’une expansion du crédit bancaire domestique, notamment en matière d’inflation, de stabilité financière et d’allocation du crédit. La troisième concerne la gouvernance du NDCF : son indépendance, ses mécanismes d’audit, la sélection des projets financés et la prévention des risques de capture politique seront déterminantes. Enfin, toute stratégie de rachat de dette doit être précédée d’une analyse précise des titres concernés, de leur prix de Marsé, de leur structure juridique et des ressources effectivement disponibles.

L’intérêt majeur de l’intervention présentée lors de cette conférence est donc moins de présenter une solution définitive que de proposer un changement de perspective. La crise sénégalaise peut être abordée non seulement comme une crise de solvabilité ou de liquidité, mais comme une crise de l’architecture du financement du développement. Dans cette perspective, l’enjeu consiste à transformer les contraintes du système actuel en instruments de mobilisation de ressources domestiques.

La proposition s’inscrit finalement dans une logique de souveraineté financière : réduire la dépendance aux Marsés extérieurs, préserver la liquidité intérieure, renforcer les capacités de financement du système bancaire et orienter les ressources vers des investissements capables d’accroître la capacité productive du pays. Son ambition est de permettre au Sénégal de sortir d’un mécanisme dans lequel le déficit extérieur entraîne une contraction de la liquidité domestique, laquelle conduit à une nouvelle accumulation de dette, avant que cette dette ne réduise à son tour l’espace disponible pour l’investissement public.

Dans cette perspective, la formule qui résume le mieux l’approche défendue est celle d’une transformation du déficit extérieur en capacité de financement domestique. L’objectif n’est pas simplement de repousser l’échéance de la dette, mais de modifier les mécanismes institutionnels qui conduisent à sa reproduction. C’est à cette condition qu’une réponse à la crise de la dette pourrait également devenir une stratégie de reconstruction budgétaire, bancaire et productive du Sénégal.

Modou NDIAYE